SOLICITAREA DE SESIZARE A CURȚII CONSTITUȚIONALE ASUPRA OUG PRIVIND RECTIFICAREA BUGETARĂ

REPREZENTANȚII PNL AU DEPUS ASTĂZI, 12 SEPTEMBRIE, LA AVOCATUL POPORULUI SOLICITAREA DE SESIZARE A CURȚII CONSTITUȚIONALE ASUPRA OUG PRIVIND RECTIFICAREA BUGETULUI DE STAT PE 2018

Către Avocatul Poporului

Domnului Victor CIORBEA,

Avocat al Poporului

Subscrisul Partidul Naţional Liberal, cu sediul în Bucureşti, Aleea Modrogan, nr. 1, Sector 1, Bucureşti, formulează prezenta cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu Excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanței Guvernului nr. 78/2018 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2018, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr .774 din 7 septembrie 2018.

Stimate domnule Avocat al Poporului,

În ședința de Guvern, din 5 septembrie a.c., a fost adoptată Ordonanța Guvernului nr. 78/2018 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2018 prin care se modifică Legea bugetului de stat pe anul 2018 nr.2/2018. Guvernul a motivat elaborarea și adoptarea în procedură de urgență a acestor prevederi prin faptul că există, printre motive, „necesitatea asigurării fondurilor în vederea desfășurării normale a activității unor ordonatori principali de credite până la finele anului”.

Acest demers legislativ al Guvernului României este neconstituţional din următoarele motive:

Încălcarea dispozițiilor art.9 alin.(2) din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și ale art.4 alin.(1) din Legea nr.73/1993 pentru înființarea, organizarea şi funcționarea Consiliului Legislativ cu consecința încălcării dispozițiilor art.1 alin.(4) din Constituția României

În ședința de Guvern din 5 septembrie a.c. a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr.78/2018 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2018 prin care se modifică Legea bugetului de stat pe anul 2018 nr.2/2018. Ulterior ședinței de Guvern, și nu în prealabil, a fost solicitat avizul Consiliului Legislativ, prin adresa 275 din 5 septembrie 2018, fiind alocat dosarul 900/2018.

Avizul Consiliului Legislativ, cu numărul 876 din 6 septembrie a.c., a fost transmis Guvernului prin adresa 307 din aceeași zi.

Conform Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, art.9, alin.(2) prevede că: „După elaborarea lor și încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum și proiectele de ordonanțe și de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ.”

În același timp, Legea 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ precizează, la art.4, alin.(1), faptul că: „Proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate”.

Guvernul avea obligația legală de a obține, anterior adoptării actului normativ, avizul Consiliului Legislativ și să opereze eventualele modificări prealabil ședinței de Guvern în care urma a fi adoptată ordonanța de urgență. Pe cale de consecință, adoptarea ordonanței de urgență fără avizul Consiliului Legislativ este vădit ilegală, ceea ce afectează principiul securității juridice dedus din dispozițiile art.1 alin.(4) din Constituția României.

Învederăm că modificarea ordonanței de urgență ulterior adoptării acesteia în ședința de Guvern din 5 septembrie a.c., și publicarea actului normativ modificat în Monitorul Oficial, este nelegală. Guvernul României avea obligația de a adopta noua formă a actului normativ, cu modificările propuse de Consiliul Legislativ, într-o ședință convocată ulterior datei de 6 septembrie 2018, dată la care a fost emis avizul Consiliului Legislativ.

Încălcarea art.61 alin.(1) coroborat cu art. 1 alin.( 4) din Constituție care dispun că „unica autoritate legiuitoare a țării este Parlamentul României”, iar „statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor.”

Prerogativa de legiferare în România este atribuită, după cum am arătat, Parlamentului României. Acesta poate delega această competență exclusivă Guvernului României. Delegarea legislativă se realizează prin lege, în condițiile art.115 alin.(1) din Constituția României. Legea prin care Parlamentul deleagă competența de legiferare Guvernului poartă titlul de „lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonanțe”, acestea fiind instrumentul legislativ prin care Guvernul exercită competența delegată de legiferare, strict în limitele prevăzute de legea de abilitare.

În 2018, la data de 18 iulie, Parlamentul României a delegat Guvernului competența de legiferare până la data de 31 august 2018, respectiv pentru o perioadă de 45 de zile. Între domeniile în care Guvernul era abilitat să legifereze prin emiterea de ordonanțe regăsim, la art.1 pct. I, domeniul finanțe publice și economie, cu primele două subpuncte intitulate „rectificarea bugetului pe anul 2018” și „rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2018”. Competența delegată de legiferare referitoare la rectificarea bugetului de stat a fost la dispoziția Guvernului României în lunile iulie 2018, parțial, și august 2018, integral. În perioada de 45 de zile (18 iulie 2018 – 31 august 2018) Guvernul nu a considerat necesară sau urgentă exercitarea competenței delegate de legiferare în materia rectificării bugetului de stat. Dispoziția expresă a art.2 din Legea nr.183/2018 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe arată că delegarea legislativă încetează deplin drept la data începerii celei de-a doua sesiuni ordinare de lucru a Parlamentului României, respectiv 2 septembrie 2018. Neexercitarea competenței delegate în materia rectificării bugetului de stat pe anul 2018 sau al bugetului asigurărilor de stat pe anul 2018 până la data stabilită în legea nr.183/2018 decade Guvernul din dreptul de a mai legifera în această materie deoarece Parlamentul și-a reluat exercițiul prerogativei de unică autoritate legiuitoare în domeniul delegat temporar, printre altele, al finanțelor publice.

Neexercitarea acestei competențe delegate într-o perioadă relativ lungă de timp, respectiv 45 de zile, desființează ab initio posibilitatea Guvernului de a adopta o ordonanță de urgență, prin însăși inexistența urgenței. Cum poate fi justificată urgența adoptării măsurii legislative de rectificare a bugetului de stat în data de 5 septembrie 2018 atât timp cât, în perioada 18 iulie 2018 – 31 august 2018, Guvernul nu a utilizat competența delegată de legiferare pentru a proceda la rectificarea bugetului de stat? Este de domeniul evidenței că absența prelungirii delegării legislative din partea Parlamentului către Guvern cu privire la emiterea unei ordonanțe în materia rectificării bugetului de stat echivalează cu retragerea acestei competențe de la Guvern și exercitarea, în exclusivitate, de către „unica autoritate legiuitoare a țării”, Parlamentul României.

Pe cale de consecință, neexercitarea competenței delegate de legiferare în materia rectificării bugetului de stat pe cale ordinară până la expirarea termenului de delegare legislativă și realizarea, în absența oricărui motiv de urgență a rectificării bugetului de stat, prin ordonanță de urgență constituie motiv de neconstituționalitate al acestui act normativ, fiind încălcată competența de unică autoritate legiuitoare a Parlamentului României, conform jurisprudenței constituționale, în același timp fiind și un act de sfidare a acestei instituții fundamentale.

Reamintim că Guvernul a solicitat delegarea legislativă, iar Parlamentul a aprobat delegarea legislativă în materia rectificării bugetare la data de 18 iulie 2018, situație în care adoptarea unei ordonanțe era calea firească de punere în aplicare a dispozițiilor legii de abilitare. Prin urmare, apare ca nefirească și neconstituțională adoptarea ordonanței de urgență, ulterior expirării termenului de delegare legislativă, aceasta având obiect de reglementare identic cu domeniul pentru care guvernul nu a utilizat, prin propria culpă, delegarea legislativă în termenul constituțional prevăzut de art.2 din Legea nr.183/2018. Adoptarea ordonanței de urgență având ca obiect de reglementare rectificarea bugetului de stat pentru anul 2018 constituie o încălcare grosolană a dispozițiilor art.61 alin.(1) coroborat cu art.1 alin.(4) din Constituția României și a principiului colaborării loiale între autoritățile publice dedus din dispozițiile aceluiași art. 1 alin.( 4) din Constituție.

Încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituție referitor la condițiile în care poate fi adoptată ordonanța de urgență.

Conform Notei de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr.78/2018 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2018, printre elementele care stau la baza rectificării bugetului de stat pe anul 2018 se numără evoluția economică din prima parte a anului, faptul că „execuția bugetului general consolidat pe primele șapte luni ale anului 2018 s-a încheiat cu un deficit de 11,9 miliarde lei, respectiv 1,26% din PIB” și adoptarea unor acte normative prin care s-au reglementat măsuri cu impact asupra cheltuielilor bugetare, cu precădere asupra cheltuielilor de personal. Potrivit instrumentului de motivare, modificările aduse de actul normativ sunt necesare pentru „asigurarea fondurilor în vederea desfășurării normale a activității unor ordonatori principali de credite până la finele anului”, dar și prin prisma necesității asigurării de fonduri pentru înlăturarea efectelor calamităților naturale sau a realizării unor investiții până la finele anului.

Curtea Constituțională a elaborat o vastă jurisprudență în materia adoptării ordonanțelor de urgență, respectiv în privința condițiilor pe care acestea trebuie să le îndeplinească pentru a fi în acord cu exigențele înscrise în art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală. Astfel, Curtea a statuat că Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ:

- existența unei situații extraordinare;
- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată, și
- urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

Referitor la prima condiție, în jurisprudența sa, Curtea a arătat că „situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență” (Decizia 361/2016).

În preambulul Ordonanței de Urgență, se arată că nepromovarea în regim de urgență a prezentului act normativ ar avea drept consecințe negative o serie de aspecte precum „imposibilitatea desfășurării corespunzătoare a activității ordonatorilor principali de credite, care nu își vor putea îndeplini rolul, atribuțiile și responsabilitățile stabilite prin actele normative de organizare și funcționare”, „riscul neasigurării fondurilor necesare desfășurării normale a activității unităților administrativ-teritoriale până la finele anului”.

Cu toate acestea, o serie de aspecte invocate în instrumentul de motivare, respectiv în preambulul Ordonanței de urgență, reprezintă situații conjuncturale și se traduc în aspecte de oportunitate ce privesc măsurile ce urmează a fi luate, cum ar fi finalizarea unor proiecte sau prioritizarea unor obiective de investiții. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că „invocarea elementului de oportunitate, prin definiție de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficiență contributivă determinantă a urgenței, ceea ce, implicit, îl convertește în situație extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar și univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie și unor factori subiectivi, de oportunitate (...). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenței situației extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situație, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăți insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituționalitate - situația extraordinară -, a cărui respectare este prin definiție supusă controlului Curții, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil” (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009).

Curtea Constituțională a arătat, în jurisprudența sa, că Guvernul nu are un drept de apreciere absolut și necenzurabil în privința calificării unei situații de fapt ca întrunind elementele componente ale situației extraordinare. Din contră, dreptul său de apreciere trebuie să se supună exigențelor constituționale, iar controlul respectării acestora revine Curții Constituționale. De aceea, proclamarea în preambulul ordonanței de urgență a unor situații de fapt ca fiind subsumate conceptului de situație extraordinară nu echivalează cu o prezumție absolută în acest sens, ci ea exprimă o prezumție relativă, drept pentru care și actul normativ se bucură de o prezumție relativă de constituționalitate. (Decizia nr. 859 din 10 decembrie 2015). În situația de față, calificarea tuturor aspectelor enunțate în nota de fundamentare și în preambulul Ordonanței de urgență drept situații extraordinare reprezintă un aspect contrar exigențelor constituționale de adoptare a unui astfel de act normativ.

În privința urgenței reglementării, cea de a doua condiție prevăzută de art. 115 alin. (4) din Constituție, Curtea a constatat în jurisprudența sa că „urgența reglementării nu echivalează cu existența situației extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare” (Decizia nr. 109 din 9 februarie 2010).

Având în vedere faptul că prima solicitare adresată Consiliului Suprem de Apărare a Țării a avut loc în data de 13 august 2018, iar în data de 5 septembrie 2018 a fost adoptată Ordonanța de urgență cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2018, la un interval de 23 de zile, cât și faptul că Guvernul a avut la dispoziție posibilitatea de a utiliza delegarea legislativă pe o perioadă de 45 de zile pentru a realiza rectificarea bugetului, după cum am arătat la pct.1 al prezentei sesizări, urgența reglementării nu poate fi susținută.

Din această perspectivă, arătăm că situațiile extraordinare trebuie să exprime un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că „reglementarea operativă a unor disfuncționalități sau perfecționarea cadrului legislativ se poate realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare, Guvernul neaducând argumente pertinente în sensul caracterului urgent al măsurii”. (Decizia nr. 859/2015).

De asemenea, cu privire la cea de a treia condiție și anume cea referitoare la faptul ca urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței, Curtea a reținut că o motivare formală a urgenței lipsește de substanță dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție (Decizia nr. 859/2015). În situația de față, simpla enumerare a unor acte normative adoptate între momentul adoptării bugetului de stat și momentul adoptării Ordonanței de urgență de rectificare a bugetului de stat, respectiv a unor riscuri apreciate de Guvern, nu pot constitui o motivare a urgenței, în sensul unei situații extraordinare obiective, care nu depinde de voința Guvernului.

Pentru aceste considerente, apreciem că nu sunt îndeplinite condițiile dezvoltate pe care jurisprudențială privind adoptarea unei Ordonanțe de urgență în temeiul art. 115 din Constituție.

4. Încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituție care dispune că „Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere a unor bunuri în proprietate publică.”

Dispozițiile acestei norme constituționale reprezintă o limită expresă instituită de legiuitorul constituant. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că „sunt instituții fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituție, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenței lor, în mod explicit sau doar generic (instituțiile cuprinse în titlul III din Constituție, precum și autoritățile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)”. (Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014). Astfel, instituțiile fundamentale ale statului au un statut constituțional.

Curtea a considerat că sunt instituții fundamentale ale statului: Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006), Președintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007), Înalta Curte de Casație și Justiție (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Țării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele și celelalte organe ale administrației publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010), consiliile locale, primarii și consiliile județene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010) sau Curtea Constituțională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).

Cu privire la sintagma „afectare a regimului instituțiilor fundamentale ale statului”, Curtea a statuat că aceasta vizează „toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcționarea, competențele, resursele materiale și financiare, numărul și statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.” (Decizia nr. 230 din 9 mai 2013).

Într-o altă decizie, Curtea Constituțională a reținut că toate aceste componente se subsumează organizării și funcționării instituțiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).

Dat fiind faptul că măsurile adoptate prin Ordonanța de urgență în privința resurselor financiare ale unor instituții fundamentale ale statului (Președintele României, instituții cu atribuții în domeniul securității naționale înființate în baza art. 116 alin. (2), respectiv ale art. 117 alin. (3) din Constituție) afectează capacitatea administrativă și buna funcționare a acestora, actul normativ în discuție a fost adoptat cu încălcarea exigențelor constituționale ale art. 115 alin. (6) din Constituție, afectând regimul acestora.

5. Încălcarea principiului colaborării loiale între autoritățile publice dedus din dispozițiile art. 1 alin.( 4), Constituția României.

Consiliul Suprem de Apărare a Țării reprezintă o autoritate autonomă de rang constituțional cu atribuții fundamentale în materia apărării țării și al siguranței naționale. Conform Legii nr. 415/2002 privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare al Țării (C.S.A.T.) această autoritate trebuie să se pronunțe cu privire la actele normative emise de Guvern în materia apărării țării și a siguranței naționale, rectificarea bugetului instituțiilor membre ale C.S.A.T. intrând sub incidența acestei dispoziții legale [art.4 lit. d) din Legea nr. 415/2002]. Pronunțarea se realizează prin emiterea unui aviz care poate avea caracter favorabil sau caracter de respingere a actului normativ. În temeiul respectării principiului colaborării loiale între autoritățile statului numai solicitarea avizului nu este suficientă, pentru ca actul normativ să întrunească condițiile de legalitate, pentru că astfel avizul ar fi nul ab initio, nemaiavând nicio valoare juridică. Considerăm existența avizului C.S.A.T., în privința ordonanței de urgență de rectificare a bugetului de stat pentru anul 2018, ca fiind o condiție de fond pentru adoptarea actului normativ și, pe cale de consecință, adoptarea acestei ordonanțe de urgență în absența avizului C.S.A.T. reprezintă o încălcare a principiului colaborării loiale între autoritățile statului, implicit a dispozițiilor art.1 alin.( 4) din Constituția României.

6. Încălcarea dispozițiilor art.23 din legea nr.69/2010, legea responsabilității fiscal-bugetare și, pe cale de consecință, a art.1 alin.(5) din Constituția României.

Conform dispozițiilor art. 23 alin. (1) din Legea nr. 69/2010, legea responsabilității fiscal-bugetare, „orice rectificare a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și a bugetelor fondurilor speciale, precum şi utilizarea sumelor reținute în conformitate cu prevederile art. 21

Niciun paragraf al Notei de fundamentare nu integrează opinia Consiliului Fiscal cu privire la rectificarea bugetului de stat pentru anul 2018. Absența oricărei referiri la opinia Consiliului Fiscal constituie o încălcare a dispozițiilor exprese ale legii care obligă legiuitorul să țină cont (legea precitată precizează imperativ „trebuie să aibă în vedere”) de punctul de vedere al Consiliului Fiscal. Opinia Consiliului Fiscal, din data de 5 septembrie 2018, „evaluează în creștere riscurile la adresa țintei de deficit asumate prin proiectul de rectificare bugetară, conturându-se, caeteris paribus, perspectiva unei depășiri a acesteia cu circa 6 miliarde lei”, ceea ce poate determina încălcarea unor drepturi fundamentale ale cetățenilor români cum ar fi, printre altele, dreptul la un nivel de trai decent, prevăzut de art.47 alin.(1) din Constituția României. Conform jurisprudenței constituționale nesocotirea dispozițiilor unei legi în procesul de legiferare, dacă generează încălcarea unui drept fundamental, atrage nerespectarea principiului legalității prevăzut de art.1 alin.(5) din Constituția României.

În concluzie: Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2018 este neconstituțională pentru că este emisă cu încălcarea art.115, alin.(4) și alin.(6) din Constituție, privitor la condițiile care trebuie îndeplinite pentru emiterea ordonanțelor de urgență.

De asemenea, în procesul de legiferare, au fost încălcate dispoziții din Legea nr. 183/2018, Legea nr. 415/2002, Legea nr. 69/2010, cât și dispozițiile Legii nr.24/2000, având drept consecință încălcarea prevederilor art.1 alin.(4) și (5) din Constituția României.

Pentru aceste motive, vă adresăm rugămintea ca, în conformitate cu prevederile articolului 13, lit. f) din Legea nr. 35 din 13 martie 1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, republicată, să sesizați Curtea Constituțională pentru a se constata neconstituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 78/2018 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2018, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 774 din 7 septembrie 2018.

În drept, ne motivăm excepţia pe dispoziţiile art. 9 alin.(1) şi (2) din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ şi ale art. Art.11, alin.(1) din Legea 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

Partidul Naţional Liberal,

prin Ludovic ORBAN, preşedinte